補齊短板促進民事公益訴訟協調發展
稿件來源:檢察日報
發布時間:2019-06-11 16:09:19

作者:薛紫蘅?張源  

按照“四大檢察”全面充分協調發展的要求,要實現民事公益訴訟的協調發展,必須堅持問題意識,以實踐為導向及時補齊短板,助推檢察公益訴訟平衡發展。

合理確定民事公益訴訟級別管轄范圍,確立“主輔分離”的地域管轄規則,做好與民事訴訟管轄制度的銜接。依據《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第2條、《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(下稱《解釋》)第5條規定:民事公益訴訟案件由市(分、州)人民檢察院和侵權行為地或者被告住所地的中級人民法院管轄。但是根據民事訴訟法規定,民事一審案件管轄以基層人民法院為原則,中級人民法院和高級人民法院為例外。在民事公益訴訟工作開展初期,鑒于案件的復雜性及基層人員經驗、業務能力等方面的考慮,將此類案件的管轄提升一級,對于提高案件質量起到了舉足輕重的作用。而今,檢察公益訴訟從試點到全面推行,基層人員應對民事公益訴訟案件辦理的能力已逐步具備。況且根據《解釋》第20條規定,刑事附帶民事公益訴訟由審理刑事案件的人民法院管轄。如果刑事附帶民事公益訴訟由基層人民法院管轄,而民事公益訴訟由中級人民法院管轄,在邏輯上存在一定的不協調性。因此,需要對民事公益訴訟級別管轄規則作細化處理。

可探索建立四類案件由中級人民法院管轄:對于在本轄區內有重大影響的案件;疑難復雜、對“等外等”探索中新類型的案件;對生態環境造成重大損害或者食品藥品安全領域發生嚴重后果的;最高人民法院確定由中級人民法院管轄的案件。對于“疑難復雜”“重大損害”“嚴重后果”等,兩高后續可以通過共同制定司法解釋的方式進一步“量化”,使其在實踐中更具操作性,最大化地保持法的穩定性。

在地域管轄方面,筆者認為應當在不違背民事管轄原則的前提下,確立不同于傳統民事訴訟的特殊規則,破壞生態環境和資源保護類案件不宜將侵權行為地和被告住所地設置在同一位階,而應確立“主輔分離,結果優先”的管轄原則,以侵權行為地中的結果發生地為首要管轄地,如果結果發生地不宜管轄的,可以由行為發生地或者被告住所地管轄。但是在食品藥品安全公益訴訟中,鑒于消費者的群體性及居住地的分散性,存在諸多結果發生地,應當以被告住所地為主管轄地,被告住所地不宜管轄的,由侵權行為地管轄;如果侵害方存在多個營業場所的,應當以總公司所在地確定管轄。在民事公益訴訟案件范圍擴展過程中,應當在對案件類型化處理的基礎上,確定不同的管轄規則。

分類型探索懲罰性賠償制度在民事公益訴訟領域的適用規則,強化公益訴訟的威懾性與教育性。適用懲罰性賠償制度的本質在于對社會危害性較大的行為進行糾正以及對市場失靈進行事前防范,其是完善社會公共治理的重要手段,也是對受害方進行補償、對違法者進行懲罰和警示的強制性措施,與公益訴訟維護“國家利益和社會公共利益”的目的理念不謀而合。

根據消費者權益保護法第55條規定:只要經營者存在“欺詐行為”或者明知商品或服務“存在缺陷”而銷售的,消費者就可以主張懲罰性賠償。但是此規定是在可以確定起訴主體的情況下將主張懲罰性賠償的主體確定為“消費者”,況且在實踐中大量消費者基于維權成本等的考慮,對于提起訴訟的積極性并不高。由于民事公益訴訟涉及消費者群體的不特定性,再加之團體訴訟在我國的適用率較低,所以由檢察機關在經過訴前公告程序后主張懲罰性賠償可以彌補相關主體的缺位,對于維護不特定主體的合法權益效果顯著。

但是,在生態環境和資源保護領域,根據侵權責任法第47條規定的懲罰性賠償范圍,很難將其擴展適用。在現階段,筆者認為可以通過“制度融合”的方式彌補這一缺陷,由于生態環境和資源保護既可以提起民事公益訴訟,也可以提起行政公益訴訟,兩種訴訟方式如何選擇沒有硬性標準。而相關法律規定行政環境部門可以對污染環境、破壞生態的行為進行處罰,并可以征收相關費用。所以檢察機關在選擇訴訟類型時,對破壞生態和污染環境需要主張懲罰性賠償的案件,盡量選擇提起行政公益訴訟,由行政機關對其進行處罰。這樣既厘清了公益訴訟中司法權與行政權的邊界,也體現了公益訴訟“協同之訴”的內涵。

(作者單位:蘭州鐵路運輸檢察院)

(責任編輯:金燕)
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